Analiza przyczyn odchylania się wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego od ich realizacji

Iwona Bobrek, Wiesław Samitowski, Kamil Wcisło

1. Wymogi prawne dotyczące sporządzania wieloletnich prognoz finansowych samorządów

W procesach organizowania finansowania projektów inwestycyjnych przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) standardowo oceniana jest efektywność projektu oraz zdolność spłaty zaciąganych przez JST zobowiązań. Niezbędne jest w związku z tym prezentowanie w ramach wniosków kredytowych lub wniosków o dofinansowanie z funduszy pomocowych prognoz dotyczących tzw. trwałości finansowej beneficjenta. JST zgodnie z art. 226 Ustawy o finansach publicznych opracowują wieloletnie prognozy finansowe (WPF), które według przepisów prawa powinny być realistyczne i „określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej:

1) dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia;

2) dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatki majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

3) wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

4) przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu;

5) przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia;

6) kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty;

6a) relacje, o których mowa w art. 242-244, w tym informację o stopniu niezachowania tych relacji w przypadkach, o których mowa w art. 240a ust. 4 i 8 oraz art. 240b;

8) kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3.

2a.  Do wieloletniej prognozy finansowej dołącza się objaśnienia przyjętych wartości. W objaśnieniach mogą być zawarte także informacje uszczegóławiające dane, o których mowa w ust. 1.

3. W załączniku do uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej określa się odrębnie dla każdego przedsięwzięcia:

1) nazwę i cel;

2) jednostkę organizacyjną odpowiedzialną za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia;

3) okres realizacji i łączne nakłady finansowe;

4) limity wydatków w poszczególnych latach;

5) limit zobowiązań.

4.  Przez przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3, należy rozumieć wieloletnie programy, projekty lub zadania, w tym związane z:

1) programami finansowanymi z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3;

2) umowami o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Art.  227. [Okres objęty wieloletnią prognozą finansową]

1. Wieloletnia prognoza finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych.

2.  Prognozę kwoty długu, stanowiącą część wieloletniej prognozy finansowej, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania”.

Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 10.01.2013 r. w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego w załączniku nr 2 do WPF przedstawia się konkretne dane (w tym finansowe) o poszczególnych projektach inwestycyjnych. Oznacza to, że zazwyczaj nie uwzględnia się danych lub uwzględnia się niewielką część danych dotyczących tych projektów, które są w fazie uzgadniania podstawowych założeń, nawet jeśli mogą one być kluczowe dla przyszłej sytuacji finansowej JST.

Z formalnego punktu widzenia WPF jest dokumentem, który służy do zatwierdzenia przez organ uchwałodawczy upoważnień do zaciągania zobowiązań wieloletnich (na kolejne lata budżetowe). Prognoza finansowa ma odpowiedzieć na pytanie, czy zaciągnięcie planowanych zobowiązań jest możliwe w świetle obowiązujących przepisów (relacje, o których mowa w art. 242-244). Przedsięwzięcia ujęte w WPF zgodnie z definicją ustawową są przedsięwzięciami wieloletnimi. W praktyce oznacza to, że zadania jednoroczne nie są ujmowane w wykazie przedsięwzięć. Zgodnie z zapisami ustawy o finansach publicznych WPF musi być zgodna z rocznym budżetem w kluczowych kwestiach, takich jak wynik budżetu (nadwyżka lub deficyt), kwoty przychodów i rozchodów oraz wysokość długu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że WPF powinien określać spójną strategię finansową, która jest następnie przekładana na konkretny roczny budżet, przy zachowaniu zgodności podstawowych wskaźników finansowych. Zamysł ten znalazł urzeczywistnienie w zapisie, że organ uchwałodawczy uchwala WPF nie później niż uchwałę budżetową.

Zgodnie z art. 243 ust. 1 „Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym: (…) potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych poręczeń oraz gwarancji do planowanych dochodów bieżących budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich siedmiu lat relacji jej dochodów bieżących pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów bieżących budżetu”.

WPF podlega opiniowaniu przez organ nadzoru – Regionalną izbę Obrachunkową (RIO). Negatywna opinia o projekcie WPF JST nie pociąga za sobą konieczności podejmowania żadnych działań przez JST. Dopiero, gdy negatywna będzie opinia o prawidłowości planowanej kwoty długu JST zostanie zobligowana do dokonania takich zmian, aby doprowadzić do zgodności wspomnianych wyżej relacji.

Należy wspomnieć, że RIO nie jest jedyną instytucją, która pochyla się nad WPF. W przypadku poddania się JST ocenie przez agencje ratingowe badana jest wiarygodność kredytowa na podstawie prognoz finansowych. Punktem wyjścia prognoz branych pod uwagę przy ocenie ratingowej są zweryfikowane przez agencje kwoty ujęte w WPF.

2. Analiza odchyleń WPF jednostek samorządu terytorialnego od ich realizacji

Poniżej przedstawiono wyniki analizy odchyleń WPF z 2020 r. od jej realizacji w latach 2020-2024 na przykładzie Lublina. Najpierw przedstawiono realizację budżetu w latach 2020-2024.

Rysunek 1 Dochody budżetowe, wydatki budżetowe, nadwyżka/deficyt budżetu, zadłużenie i obsługa długu Miasta Lublin w okresie 2020-2024 (mln zł)

Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu

W latach 2020-2024 w Lublinie w każdym roku wystąpiła przewaga wydatków nad dochodami budżetowymi, w wyniku czego pojawiał się coraz większy deficyt, powodując tym samym liniowy wzrost zadłużenia Miasta, przez co Miasto było zobowiązane do ponoszenia rosnących  wydatków na obsługę długu.

Prognozowane w 2020 r. dochody i wydatki Miasta Lublin były w latach 2021-2024 niższe od realnie występujących.

Rysunek 2 Prognozowane i rzeczywiste dochody budżetowe Miasta Lublin w okresie 2020-2024

Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu i Wieloletniej Prognozy Finansowej

Rysunek 3 Prognozowane i rzeczywiste wydatki budżetowe Miasta Lublin w okresie 2020-2024

Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu i Wieloletniej Prognozy Finansowej

Z tym, że wydatki rosły w większym stopniu niż dochody, co powodowało znaczący spadek ich bilansu, czyli zamiast prognozowanej na lata 2022-2024 przewagi dochodów nad wydatkami w praktyce stale wstępował deficyt.

Rysunek 4 Prognozowany i rzeczywisty bilans budżetowy Miasta Lublin w okresie 2020-2024

Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu i Wieloletniej Prognozy Finansowej

W związku z tym zamiast prognozowanego spadku zadłużenie stale wzrastało.

Rysunek 5 Prognozowane i rzeczywiste zadłużenie Miasta Lublin w okresie 2020-2024

Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu i Wieloletniej Prognozy Finansowej

W efekcie również wzrastały koszty obsługi długu.

Rysunek 6 Prognozowana i rzeczywista obsługa długu Miasta Lublin w okresie 2020-2024

Źródło: opracowanie własne na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu i Wieloletniej Prognozy Finansowej

Poniżej przedstawiono podstawowe dane z WPF Miasta Lublina na lata 2025-2045. Jak widać ponownie prognozuje się, że przez większość lat dochody będą wyższe od wydatków i zadłużenie będzie spadało.

Rysunek 7 Prognozowane dochody budżetowe, wydatki budżetowe, bilans budżetowy i zadłużenie Miasta Lublin w okresie 2025-2045

Źródło: opracowanie własne na podstawie Wieloletniej Prognozy Finansowej

Poniżej przedstawiono procentowe odchylenia danych rzeczywistych od prognozy WPF z 2020 r. przykładowych siedmiu miast na 2024 r.

Porównując wieloletnie prognozy finansowe przykładowych miast z 2020 r. z ich realizacją w latach 2020-2024 można zauważyć duże rozbieżności pomiędzy przewidywanymi a rzeczywistymi wartościami, przede wszystkim w zakresie zadłużenia i bilansu budżetowego. Zakładane stopniowe obniżanie się długu publicznego w praktyce okazywało się niewykonalne. Prognozowane nadwyżki budżetowe nie występowały, lecz w rzeczywistości deficyt utrzymywał się przez cały okres 2020-2024.

Biorąc pod uwagę Wieloletnią Prognozę Finansową na okres 2025-2045 można odnotować założenia podobne do stosowanych w przeszłości. Przyjmuje się, że zadłużenie miast ma stopniowo maleć z roku na rok i deficyt budżetowy ma zniknąć. Przedstawione powyżej różnice pomiędzy WPF z 2020 r. a ich realizacją w latach 2020-2024 mogą sugerować, że obecne prognozy na przyszłe lata również są zbyt optymistyczne, patrząc w szczególności na przewidywania dotyczące długu publicznego, który stopniowo rośnie.

Do obecnych prognoz należy więc podchodzić z ostrożnością. Istotne także jest okresowe aktualizowanie przewidywań i bardziej elastyczne podejście do dochodów oraz wydatków budżetowych.

3. Obiektywne przyczyny powstawania odchyleń WPF od ich realizacji

Wieloletnie planowanie finansowe jest procesem określania możliwości finansowych gminy w długim czasie. Wieloletnia Prognoza Finansowa (WPF) jest to co najmniej kilkuletnia prognoza: dochodów własnych i zewnętrznych, przychodów, wydatków majątkowych i bieżących oraz rozchodów. Jest to również plan działania określający sposób finansowania oraz kolejność realizacji zadań. Starannie i profesjonalnie opracowany WPF stymuluje strategiczne myślenie, a także umożliwia ocenę zdolności kredytowej, wskazując źródła finansowania nowych zadań i wieloletnich projektów inwestycyjnych oraz ustalając limity i szczegółowe parametry, które stanowią podstawę do projektowania rocznych budżetów. WPF należy uznać za konieczny z dwóch powodów. Pierwszym, jest potrzeba określenia wielkości dostępnych środków na podstawowe dziedziny działalności jednostek samorządu terytorialnego (JST) w latach przyszłych. Drugim powodem stosowania WPF jest konieczność dostosowania wielkości i harmonogramu wydatków inwestycyjnych oraz przepływów pieniężnych związanych z ich finansowaniem do wymogu zachowania zdolności płatniczej JST. Wieloletnie planowanie finansowe jest podstawą efektywnego zarządzania finansami.

Wymogi prawne dotyczące sporządzania WPF, które zostały opisane w pierwszej części artykułu są założeniami teoretycznymi. W praktyce osiągnięcie celów stawianych przez przepisy wymaga określonych kompetencji oraz wdrożenia odpowiednich procedur. Zakłada się, że zarządzający finansami JST takie kompetencje posiadają. Rodzi się więc pytanie: jakie są obiektywne przyczyny nietrafności prognoz ujmowanych w WPF.

Na pierwsze miejsce wysuwa się podejście do sposobu planowania przyszłych dochodów i wydatków. Doświadczenia ostatnich lat wskazują, że zmienność przepisów i uznaniowość niektórych decyzji powodują brak stabilizacji w dochodach. Przedstawiciele władz samorządowych niezmiennie apelują o zwiększenie dochodów własnych, które są zależne od polityki finansowej na danym terytorium. Stabilność dochodów jednostek samorządu terytorialnego została wzmocniona przez nową ustawę o dochodach JST, wprowadzającą kompleksową reformę od 2025 roku. Kluczowe zmiany to wzrost udziałów w podatkach PIT i CIT, co zwiększa dochody własne samorządów oraz odejście od systemu „janosikowego” na rzecz bardziej sprawiedliwego podziału środków. Wprowadzono także wydzielenie miast na prawach powiatu jako odrębnej kategorii JST, co pozwoli na precyzyjniejsze ustalenie ich potrzeb finansowych i lepsze planowanie zadań publicznych. Bogate samorządy będą finansowane ze środków pochodzących z ich terenu, a subwencja ogólna będzie miała charakter uzupełniający.

W analizowanym przypadku Miasta Lublin zauważalne jest wprowadzenie przez  Ministerstwo Finansów w 2024 r. dodatkowych dochodów z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT), które miało na celu zrekompensowanie niekorzystnych dla finansów samorządowych zmian w systemie podatkowym (w tym wprowadzonych w „Polskim Ładzie”). Dochody z PIT wzrosły w 2024 r. w stosunku do 2023 r. z 498,5 mln zł do 763,7 mln zł, czyli o ponad 50%. Znaczny wzrost nastąpił także po stronie dochodów z subwencji – ponad 20%. Dochody z dotacji celowych na realizację zadań własnych wzrosły o 130 mln zł, czyli o 275%. Natomiast dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami wzrosły w stosunku do 2023 r. o 44 mln zł, czyli o 23%. Łącznie dochody ogółem z roku na rok wzrosły o ponad 556 mln zł, czyli o 21%. Takie zmiany były trudne do przewidzenia z czteroletnim wyprzedzeniem.

Wydłużanie perspektywy planowania powoduje wzrost niepewności, co do poziomu zasilania finansowego podmiotów realizujących zadania budżetowe. Horyzont czasowy WPF, zależy od okresu, na jaki zaciągnięto lub planuje się  zaciągnąć zobowiązania tworzące dług publiczny, lub od okresu, na jaki przyjęto limity wydatków na realizację przedsięwzięć wieloletnich. W latach  2015–2021 od 70% do 85% samorządów przygotowało WPF, w których horyzont czasowy wynikający z planowanych lub zaciągniętych zobowiązań był dłuższy niż horyzont wyznaczony przez okres, na jaki określane były wydatki na realizację przedsięwzięć wieloletnich. Autor badania wskazuje że: „w WPF sporządzanych w kolejnych latach liczba tych JST, których prognozy charakteryzowały się coraz dłuższym horyzontem czasowym, była coraz większa”. W analizowanym przypadku wielkości budżetowe w pierwszym roku WPF planowane i zrealizowane nie wykazują tak dużych odchyleń.

Przy długoletnim prognozowaniu trudne do przewidzenia są także wahania koniunktury gospodarczej, które mogą mieć wpływ na osłabienie wydajności fiskalnej wielu źródeł dochodów własnych JST. Minister Finansów corocznie publikuje „Wytyczne dotyczące stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw”, które są stosowane przy sporządzaniu WPF. Zdecydowana większość JST prognozowała wzrost dochodów bieżących w tempie mniejszym niż wskaźnik PKB. Z kolei „poziom błędów, jakim obciążone były prognozy wskaźników PKB i CPI, sięgający kilkudziesięciu lub nawet kilkuset procent, powodował, że wykorzystanie ich do wyznaczenia prognoz poszczególnych grup dochodów lub wydatków ujętych w WPF już niejako „na wstępie” wpływał na poziom realistyczności przyjętych założeń, a w konsekwencji wyznaczanych przez JST prognoz”. Nie sposób pominąć zdarzeń nazwanych w literaturze ekonomicznej „czarnymi łabędziami”, które dodatkowo utrudniają prognozowanie. W analizowanym okresie takim zdarzeniem była pandemia COVID-19.

Planowanie wydatków budżetowych w długim terminie napotyka te same przeszkody, jak wymienione w przypadku dochodów budżetowych, przy czym na pierwszy plan wysuwa się nakładanie nowych zadań na JST bez uwzględnienia źródeł pokrycia wydatków. W przypadku miasta Lublin „z uwagi na niewystarczające środki przekazywane z budżetu państwa na zadania nałożone ustawami, w celu prawidłowej ich realizacji, konieczne było przeznaczenie w 2024 r. środków własnych budżetu miasta w wysokości ponad 300 mln zł na dofinansowanie zadań bieżących”.

Ceny towarów i usług konsumpcyjnych w 2024 r. w porównaniu do 2023 r. wzrosły średnioroczne o 3,6% (w roku 2023 do 2022 r. – 11,4%), natomiast średnioroczny wzrost płacy minimalnej w stosunku do 2023 roku wyniósł 20,5%, a w relacji do 2022 r. aż o 41,9%. Utrzymująca się inflacja powyżej celu inflacyjnego kontynuowała presję na wzrost cen i kosztów. Według badania obejmującego WPF sporządzone w każdym kolejnym roku budżetowym poprzedzającym rok budżetowy z okresu 2015-2021 zdecydowana większość JST prognozowała dynamikę wydatków bieżących w tempie niższym niż wskaźnik CPI.

Ustawa o finansach publicznych w art. 235 i 236 reguluje zawartość uchwały budżetowej, przy czym wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, określa odrębna uchwała organu stanowiącego. Skonstruowany zgodnie z przepisami prawa – tak zwany budżet tradycyjny, nazywany też budżetem liniowym zawiera dochody według źródeł i rodzajów, a wydatki według kierunków i rodzajów w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej. Budżet skonstruowany według tych zasad jest sztywny, mało precyzyjny oraz nie jest kompleksowy, co często powoduje nieefektywność gospodarowania środkami publicznymi. Budżet tradycyjny utrudnia identyfikację przyszłych zobowiązań i nie jest powiązany z planowaniem długofalowym.

Istotną cechą budżetów JST w Polsce jest ujęcie kasowe: za dochody danego roku uważa się dochody, które wpłynęły na rachunki w danym roku, a wydatki danego roku stanowią rzeczywiste wypłaty z rachunków. Ewidencja kasowa jest prostsza w obsłudze, jednak nie ewidencjonuje zaciągniętych zobowiązań, wynikających z niezapłaconych kosztów. Z kolei w dochodach budżetu nie ujmuje się faktycznie należnych wielkości, które nie wpłynęły na rachunek JST. Podejście kasowe ma wpływ na realność wieloletniego planowania finansowego.

Poza obiektywnymi przyczynami, które powodują trudność w zaplanowaniu przyszłych dochodów i wydatków budżetowych warto wspomnieć o przyczynach związanych z metodyką planowania. Samorządy lokalne mogą stosować tradycyjny lub nowoczesny sposób gospodarowania finansami. Autonomiczność samorządów w Polsce pozwala na kształtowanie systemu budżetowego w danej jednostce przy wykorzystaniu nowoczesnych metod. Odpowiednio zaprojektowany i wdrożony system budżetowania przyczynia się do rozwoju każdej JST. Jak wynika z rozmów ze skarbnikami podejście do wieloletnich prognoz może się różnić, chociaż dominuje pogląd, że: „… wieloletni plan to największy skarb, jaki można sobie zafundować”. W strategiach budżetowych jednym z istotniejszych zagadnień jest spójność dokumentów planistycznych.

W racjonalnym podejściu do planowania budżetowego rozdziela się procesy planowania budżetu bieżącego i budżetu inwestycyjnego. JST mają obowiązek sporządzania planów finansowych zgodnie z zasadą zrównoważonego budżetu bieżącego. Przy sporządzaniu WPF często brakuje wykazu wszystkich planowanych do realizacji zadań inwestycyjnych pod postacią wieloletniego planu inwestycyjnego (WPI). Dokument taki jako element zarządzania strategicznego nie jest dokumentem obowiązkowym. Brak podejścia procesowego w planowaniu finansowym może prowadzić do nieefektywnego zarządzania finansami, nieadekwatnego prognozowania i podejmowania błędnych decyzji budżetowych, utrudniając skuteczne osiąganie celów strategicznych, zwłaszcza w kontekście wieloletnich prognoz finansowych (WPF), które wymagają systematycznego procesu oceny i aktualizacji.

4. Rekomendacje

Temat stabilności dochodów JST jest przedmiotem wielu badań i analiz. Wskazuje się, że w systemie finansów lokalnych istnieją cztery kluczowe komponenty przesądzające o stabilności finansowej (fiskalnej) JST. Wśród nich na pierwszym miejscu wymieniane są dochody budżetowe. Częste zmiany regulacji prawnych dotyczących w sposób bezpośredni lub pośredni systemu dochodów samorządowych ograniczają stabilność dochodów własnych samorządu terytorialnego w Polsce. Jako przykłady mogą posłużyć zmiany konstrukcji podatków dochodowych (np. wprowadzanie określonych preferencji podatkowych, zmiany wysokości kwoty wolnej od podatku itp.) skutkujące ograniczeniem dochodów budżetowych samorządu z tytułu jego udziału we wpływach z tych podatków. Jako kluczowe destabilizatory sytuacji dochodowej JST wymienia się:

• ograniczoną stabilność i wydajność dochodów własnych JST;
• ograniczony zakres lokalnego władztwa podatkowego;
• nakładanie nowych zadań na JST;
• dominacja dochodów transferowych w systemie dochodów budżetowych JST;
• dysfunkcjonalny system wyrównywania dochodów JST;
• nadmierne upolitycznienie JST.

Postuluje się przestrzeganie zapisów Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego  (EKSL), które  określają wśród innych zasad, zasady finansowe społeczności lokalnych:

• zasada adekwatności,
• zasada autonomii podatkowej,
• zasada zróżnicowania i elastyczności,
• zasada solidarności,
• zasada konsultacji,
• zasada ograniczonego stosowania subwencji i dotacji celowych.

Wydaje się, że część tych zasad została wzięta pod uwagę przy wprowadzaniu zmian do sytemu finansowania JST.

Wobec opisanych problemów z realnym ustaleniem kwot dochodów i wydatków budżetowych na kolejne lata należałoby przygotować plany wielowariantowe. Postuluje się, aby racjonalne planowanie finansowe w dłuższym okresie było opracowywane w kilku wariantach: optymistycznym, rozwojowym i zachowawczym. Wieloletniość i wariantowość planowania została ujęta w zestawie piętnastu standardów zarządzania długiem JST. Oprócz wariantowości należałoby przeprowadzać stress-testy dla kluczowych parametrów. Taki sposób weryfikacji prognoz jest stosowany przez wyspecjalizowane agencje ratingowe.

Horyzont czasowy prognoz sporządzanych przez JST sięga nawet kilkudziesięciu lat. Dla zdecydowanej większości samorządów z grupy miast na prawach powiatu horyzont czasowy prognoz w ostatnich latach wynosił od 25 do 35 lat. Można zgodzić się ze zdaniem K. Siwka, że: „z punktu widzenia stabilności finansowej JST oraz warunków wymaganych do spełnienia, w przypadku podejmowania decyzji o realizacji nowych inwestycji decyzja o ograniczeniu horyzontu czasowego prognoz do kilku lat nie spowodowałaby większego uszczerbku dla zawartości informacyjnej WPF”.

Przeciwieństwem budżetu tradycyjnego jest budżet zadaniowy. Koncepcja budżetu zadaniowego, albo szerzej mówiąc, budżetowania nakierowanego na rezultaty (performance-based budgeting) powstała w krajach OECD w latach 80-tych dwudziestego wieku. Powodem poszukiwania nowych metod była mała przejrzystość i skuteczność działania instytucji publicznych, przy jednocześnie wysokim poziomie środków, którymi obraca współczesne państwo. Nawet przy założeniu, że instytucje publiczne nie działają w sposób identyczny jak prywatne przedsiębiorstwa wydawało się zasadnym wprowadzenie podstawowych zasad obowiązujących w świecie instytucji prywatnych: racjonalności wydawania środków, jasności zadań i celów, odpowiedzialności za wyniki, porównywania efektów z nakładami. „Wprowadzenie takich rewolucyjnych zmian w funkcjonowaniu instytucji publicznych często wiąże się z reformami Margaret Thatcher, ale w rzeczywistości miały one szerszy wymiar. Pionierami były rządzone przez liberałów kraje anglosaskie (zwłaszcza Nowa Zelandia, Wielka Brytania, Kanada i Australia), ale również rządzona przez socjalistów Szwecja. Budżet zadaniowy konsekwentnie wprowadziła także u siebie całkiem nieanglosaska Francja”. Budżet zadaniowy:

• pokazuje wszystkie zadania realizowane przez gminę,
• wskazuje, co i w jakim terminie ma zostać zrealizowane za określone środki,
• pozwala zestawić rzeczywiste i pełne koszty realizacji zadań,
• prezentuje szczegółowe mierniki wykonania zadań,
• pozwala na precyzyjne planowanie działań.

W efekcie JST uzyskuje narzędzie zarządzania ukierunkowane na osiąganie zaplanowanych celów. Sprawozdanie z wykonania budżetu przedstawiane jest według układu, który pozwala na rozliczenie stopnia realizacji zadań w stosunku do ustalonego zakresu rzeczowego.

Szeroko zakrojony Program Rozwoju Instytucjonalnego (PRI) realizowany w latach 2000-2004 obejmował między innymi wdrażanie budżetu zadaniowego. Gminy realizujące program potwierdziły korzyści związane ze stosowaniem budżetowania zadaniowego takie jak:

• uporządkowanie i ujednolicenie zasad planowania zadań budżetowych,
• podniesienie jakości zarządzania finansami,
• zwiększenie efektywności wykorzystania środków finansowych poprzez powiązanie wydatków z zakresem rzeczowym zadań,
• istotna poprawa w dziedzinie kształtowania i rewizji kosztów realizowanych zadań; dla większości zadań zastosowano kalkulację kosztu całkowitego zadania, uwzględniając liczbę etatów przypadających na każde zadanie i naliczonych algorytmem kosztów pośrednich,
• monitorowanie zadań pod względem dostosowania do standardów usług określonych w przepisach prawa,
• optymalizację sposobów realizacji zadań,
• większe zaangażowanie jednostek organizacyjnych w proces planowania i realizacji zadań poprzez zarządzanie własnymi budżetami,
• poprawę zdolności gminy do realizacji wyznaczonych przez strategię celów.

Budżet zadaniowy jest kluczowym instrumentem do podniesienia efektywności, jawności i przejrzystości wydatków publicznych. Prezentacja planów i realizacji zadań ujętych w budżecie za pomocą tego narzędzia pozwala na otwartą debatę na temat celowości i sposobu realizacji poszczególnych zadań, a także na ustalenie standardów dostarczania usług publicznych. Istotne jest także powiązanie realizacji zadań budżetowych z celami operacyjnymi i strategicznymi, co przesądza o zakwalifikowaniu tego instrumentu do instrumentów zarządzania strategicznego.

W procesowym podejściu do zarządzania finansami publicznymi, w tym do zarządzania finansami JST występuje, z jednej strony element administrowania skoncentrowany na aspektach prawnych dotyczących zarówno gromadzenia, jak i wydatkowania środków publicznych, a z drugiej strony element zarządzania, którego głównym celem jest racjonalność (efektywność i skuteczność) gromadzenia i wydatkowania tych środków. Podejście procesowe zapewnia: powtarzalność i regularność oraz skupienie się na określonym celu i zorientowanie na wyniki. Systematyczność wynikająca z podejścia procesowego pozwala na odpowiednie dostosowanie struktur organizacyjnych i odpowiedzialności poszczególnych uczestników procesów. Przy czym należy pamiętać, że zastosowanie podejścia partycypacyjnego, czyli angażowanie kierowników jednostek organizacyjnych oraz radnych w proces tworzenia WPF, zwiększa świadomość ograniczeń budżetowych i wspiera podejmowanie racjonalnych decyzji dotyczących limitów wydatków. Podstawą do ustalania priorytetów w zarządzaniu procesowym powinny być określone cele społeczne i gospodarcze. W dotychczasowej praktyce samorządów lokalnych w Polsce dominuje model zarządzania finansami zbliżony do administracyjnego, z nielicznymi elementami zarządzania strategicznego (administracyjno-rynkowy), który nie zapewnia efektywności wykorzystania środków i osiągania zamierzonych celów. Zastępowany jest on stopniowo nowymi mechanizmami mającymi na celu racjonalizację gospodarki finansowej.

Programowanie budżetowe, wdrażane w celu ograniczenia niedostatków planowania tradycyjnego wymaga określenia kosztów realizacji zadań i kalkulacji tych kosztów w skali wieloletniej, sformułowania i porównania różnych sposobów osiągania postawionych celów oraz wprowadzenia zmian w wydatkach w stosunku do okresów poprzednich, aby można było realizować nowe priorytety. Takie podejście do planowania spełnia podstawową funkcję zarządzania i jest procesem projektowania pożądanego obrazu przyszłości oraz metod i dróg jego najefektywniejszego osiągnięcia. Planowanie finansowe w szerszym ujęciu jest elementem polityki finansowej. Powinno być ono powiązane z planowaniem w pozostałych obszarach takich jak: zasoby rzeczowe, zasoby kadrowe i zasoby społeczne. W wyniku procesu planowania powinno wyznaczać się w horyzoncie czasowym kolejne czynności i zadania wraz z miernikami ich wykonania, bądź z miernikami efektywności alokacji zasobów.

W nowoczesnym ujęciu planowanie roczne jest powiązane z planowaniem wieloletnim i odnosi się do planowania strategicznego. Przy takim podejściu budżet roczny wynika z ustaleń, które są zawarte w wieloletnim planie finansowym i jest korygowany o bieżące potrzeby. Takie powiązanie planowania rocznego i wieloletniego umożliwia wzrost efektywności gospodarki finansowej. Powiązanie długoterminowego planowania z kroczącym planowaniem krótkoterminowym zapewnia odpowiednią perspektywę i realność planowania.

Zarządzanie programem inwestycyjnym wymaga wprowadzenia odpowiednich procedur zapewniających powiązanie wieloletniego planowania inwestycyjnego z przyjętą strategią rozwoju JST. Dokumentem, który powstaje w wyniku procedury jest wieloletni plan inwestycyjny (WPI). Prowadzenie działalności inwestycyjnej stanowi niezwykle ważną sferę zadań, które przyczyniają się do rozwoju społeczności lokalnej. Skuteczna polityka planowania i realizacji inwestycji jest jednym z gwarantów wszechstronnego i zrównoważonego rozwoju JST. Warto zaznaczyć, że we współczesnych realiach rozwój lokalny ma także swój wymiar globalny. Wdrożenie odpowiednich procedur umożliwia rozpoznanie wszystkich rzeczywistych potrzeb inwestycyjnych, jak też minimalizuje polityczne naciski na dobór zadań przewidzianych do realizacji. Potrzeba podjęcia długookresowego planowania wynika z konieczności określenia długofalowej perspektywy warunków technicznych, technologicznych oraz finansowych realizacji zadań inwestycyjnych. Jednocześnie należy wziąć pod uwagę czas i nakłady związane z procesem przygotowania zadań do realizacji obejmujące konieczność uregulowania spraw terenowo-prawnych, sporządzenia dokumentacji, uzyskania niezbędnych opinii i ocen oraz decyzji administracyjnych. Planowaniu inwestycji w ujęciu rzeczowym towarzyszy wieloletnie planowanie finansowe, które zapewnia wskazanie źródeł finansowania inwestycji. Wydatki inwestycyjne mają szczególny charakter ze względu na długotrwały cykl inwestycyjny oraz wysoką kapitałochłonność. Ponadto duża liczba zainteresowanych stron wymusza potrzebę osiągnięcia kompromisu zarówno, jeżeli chodzi o kolejność ponoszonych wydatków inwestycyjnych oraz ostateczny kształt zadania inwestycyjnego. Ważnym elementem prac nad przygotowaniem WPI jest przeprowadzenie szczegółowej analizy zgłoszonych projektów inwestycyjnych pod kątem ich efektywności i ryzyka. Dzięki takiemu podejściu możliwe są racjonalne wybory projektów najefektywniejszych dla społeczności lokalnej. Rozwój demokracji lokalnej przyczynił się do większego zainteresowania obywateli kształtem programów inwestycyjnych. Wyrazem tego zainteresowania są budżety partycypacyjne, w których inicjatywa zgłaszania projektów inwestycyjnych leży po stronie mieszkańców danego samorządu lokalnego. Postuluje  się dalszy rozwój tej inicjatywy oraz zapewnienie powszechnego udziału mieszkańców w procesie identyfikowania potrzeb inwestycyjnych.

Bezpośrednio z gospodarką finansową wiąże się proces gospodarowania majątkiem. Zarówno struktura jak i użyteczność majątku dysponowanego przez JST (jakość, zapewnienie ciągłości korzystania, pobierania pożytków oraz zaspokajania potrzeb publicznych), wpływają na politykę finansową. Gospodarka finansowa JST jest sprzężona zwrotnie z prowadzoną gospodarką majątkiem oraz decyzjami odnoszącymi się do strukturyzacji portfela zobowiązań. Należy przyjąć założenie, że środki pozyskane ze sprzedaży majątku zakwalifikowanego jako zbędny w zakresie działalności JST powinny stanowić strumień refinansowania wydatków związanych z restrukturyzacją majątku, w szczególności jego odtworzenia, rozbudowy, lub zastosowania nowych technologii umożliwiających obniżenie bieżących kosztów działalności. Postuluje się poprawę synergii gospodarki finansowej i majątkiem poprzez efektywne wykorzystanie ewidencji majątku w stosunku do strategii rozwoju samorządu lokalnego wyrażonej w samym dokumencie strategii oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i wieloletnich prognozach finansowych (WPF).

Należy podkreślić, że gospodarowanie finansami w jednostkach samorządu terytorialnego stanowi część większej całości, którą jest zarządzanie jednostką samorządową we wszystkich jej aspektach. Jakość zarządzania i możliwości finansowe JST stanowią podstawę do wyznaczania strategicznych celów jej funkcjonowania i rozwoju. Współczesne wyzwania stojące przed samorządami lokalnymi związane z rozwojem infrastruktury lokalnej i poprawy warunków życia lokalnej społeczności są ważnymi przesłankami do stosowania nowoczesnych narzędzi gospodarowania finansami takich jak: budżetowanie zorientowane na wyniki, wieloletnie programowanie inwestycyjne i prognozowanie finansowe. Optymalizacja decyzji dotyczących wykonywania zadań jednostek samorządu terytorialnego, która prowadzi do poprawy efektywności wykorzystania środków publicznych jest możliwa między innymi poprzez zastosowanie wymienionych narzędzi.

Założeniem wprowadzenia do ustawy o finansach publicznych obowiązku opracowywania i uchwalania wieloletniej prognozy finansowej było zapewnienie ciągłości procesu planowania  i ustabilizowanie polityki finansowej JST. Jak wskazuje na to wiele analiz i opracowań, założenie to się nie ziściło, a wieloletnia prognoza finansowa podobnie jak budżet zadaniowy – zamiast być jednym z podstawowych instrumentów racjonalnego zarządzania finansami, stała się konstrukcją czysto formalną. W większości jednostek samorządu rola wieloletniej prognozy finansowej polega dziś przede wszystkim na dostarczeniu regionalnym izbom obrachunkowym podstaw do uznania za prawidłowe planów jednostek samorządowych dotyczących zadłużenia i jego spłat, które jak wynika z przeprowadzonej analizy nie pokazują realnego obrazu przyszłości. Takie podejście do planowania wieloletniego odbywa się oczywiście ze szkodą dla finansów samorządowych, a co za tym idzie ze szkodą dla możliwości rozwojowych”.

”W kontekście przytoczonych rozważań dotyczących wiarygodności i realistyczności  prognozowania słuszne wydaje się twierdzenie, że żadna prognoza nie stanowi wiernego  obrazu przyszłości. Może być ona jedynie najbardziej prawdopodobnym scenariuszem,  przygotowanym przy wykorzystaniu całej wiedzy dostępnej w momencie sporządzania  prognozy”. Autorzy artykułu zwracają uwagę na istotny problem realności prognoz finansowych JST opisując przy tym konkretne rekomendacje, które proces wieloletniego planowania mogą usprawnić. Rekomenduje się także dążenie do powstania dobrej praktyki, polegającej na bieżącym obliczaniu odchyleń od założeń WPF i publikowaniu tych odchyleń z podaniem ich przyczyn oraz wniosków dla opracowywania przyszłych, bardziej realistycznych WPF.

Opisane powyżej narzędzia są przez część JST wykorzystywane i wymagają popularyzacji jako dobre praktyki. Można też pokusić się o przytoczenie znanego powiedzenia: „Plany są niczym, ale planowanie jest wszystkim”  co oznacza, że choć szczegółowe plany często stają się bezużyteczne z powodu zmieniających się realiów, to sam proces planowania jest kluczowy, ponieważ przygotowuje do działania, nadaje kierunek oraz pozwala na elastyczne reagowanie na nieprzewidziane okoliczności.

Wykaz skrótów

JST– jednostka samorządu terytorialnego

MF – Ministerstwo Finansów

RIO – Regionalna Izba Obrachunkowa

WPF – wieloletnia prognoza finansowa

WPI – wieloletni plan inwestycyjny

BIBLIOGRAFIA

1. Bitner M., Cichocki K.: Efektywność zarządzania długiem w samorządach, Ernst&Young, Warszawa 2008.
2. Bitner M., Cichocki K., Sierak J.: Standardy zarządzania długiem na szczeblu lokalnym i regionalnym oraz ich wpływ na finansowanie infrastruktury, Instytut Badań Systemowych, Warszawa 2013.
3. Brzozowska K., Gorzałczyńska-Koczkodaj M., Kogut-Jaworska M., Zioło M.: Gospodarka finansowa w jednostkach samorządu terytorialnego, CeDeWu, Warszawa 2013.
4. Cichocki K.S.: Rola i miejsce Wieloletniego Planowania Finansowego w zintegrowanym systemie zarządzania gminą, w: Wieloletnie planowanie finansowe, red. K.S. Cichocki, Municipium, Warszawa 2001.
5. Cichocki K. S.: Zarządzanie finansami i długiem samorządu terytorialnego w perspektywie wieloletniej, Polska Akademia Nauk, Instytut Badań Systemowych, Warszawa 2013.
6. Czajkowska D.: Zarządzanie finansami JST – wielkość ma znaczenie, „Wspólnota” 2017, nr 22/1236.
7. Czekaj M., Nawrocki B.: Zastosowanie analizy szokowej (stress testing) zadłużenia do oceny ryzyka w jednostkach samorządu terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2012, nr 10.
8. Dylewski M.: Planowanie budżetowe w podsektorze samorządowym. Uwarunkowania, procedury, modele, Difin, Warszawa 2007.
9. Dylewski M.: Problemy wykorzystania WPF w zarządzaniu finansami jednostki samorządu terytorialnego, „Studia Ekonomiczne” Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach 2016, nr 273.
10. Edwarczyk B.: Rola wpływów z gospodarowania majątkiem w wypełnianiu reguł zadłużenie przez jednostki samorządu terytorialnego, „Studia BAS” 2016, nr 3(47).
11. Grzegorzewski Z.: Strategie budżetowe. Rok 2004 – długofalowe planowanie i doraźne łatanie dziur, „Wspólnota” 2004, nr 2.
12. Jastrzębska M.: Polityka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2005.
13. Jastrzębska M.: Zarządzanie długiem jednostek samorządu terytorialnego, Oficyna a Kluwers business, Warszawa 2009.
14. Kożuch A.: Zmiany w zarządzaniu finansami lokalnymi, „Ekonomika i Organizacja Gospodarki Żywnościowej” Zeszyty Naukowe SGGW 2008, nr 65.
15. Król D.: Ocena instrumentów zarządzania finansami samorządu terytorialnego w świetle ewolucji paradygmatu finansów publicznych, „Nauki o Finansach” 2016, nr 1(26).
16. Malinowska-Misiąg E., Misiąg W.: Finanse publiczne w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa – Rzeszów 2006.
17. Orłowski W. M.: Wydawanie to wyzwanie, „Polityka” 2009, nr 16 (2450).
18. Poniatowicz M.: Stabilność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w aspekcie nowej perspektywy finansowej Unii Europejskiej i zmian w systemie dochodów samorządowych, Ekonomiczne Problemy Usług nr 125 .
19. Siwek K.: Realistyczność wieloletniej  prognozy finansowej  jednostek samorządu  terytorialnego, „Analiza celowa” 2022, nr 5, Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej im. J. Regulskiego.
20. Stanek R., Śmiałkowski D.: Wieloletnie plany inwestycyjne, Municipium, Warszawa 2000.
21. Szaranowicz-Kusz M.: Budżet partycypacyjny w Polsce, „Infos” 2016, nr 1(205).
22. Wójtowicz K.: Udział w podatkach państwowych a problem stabilności fiskalnej jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska, sectio H – Oeconomia” 2014, Vol. XLVIII, 2.
23. Zioło M.: Zewnętrzne, obce źródła finansowania wydatków inwestycyjnych gmin i determinanty ich doboru, Zeszyty Naukowe PTE 2011, nr 10.
24. Zarządzanie w samorządzie terytorialnym. Najlepsze praktyki, red. Zawicki M., Mazur S., Bober J., Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej, Kraków 2004.