•

Rozwój społecznego controllingu inwestycji w kontekście obecnych wyzwań

4 listopada 2025
●
Utworzył / SP Efektyzm

Wiesław Samitowski

Zeszyty Naukowe Wyższa Szkoła Zarządzania i Bankowości w Krakowie

Wprowadzenie

Głównym celem podjęcia tematu niniejszego artykułu jest zaproponowanie wniosków z wieloletnich badań oraz zaproponowanie zakresu dalszych szerszych badań nad zagadnieniem rozwoju systemu służącego wzrostowi efektywności projektów inwestycyjnych finansowanych z wykorzystaniem środków budżetowych. 

Artykuł prezentuje problematykę obecnych wyzwań dotyczących gospodarki Polski, znaczenie gospodarowania środkami pochodzącymi z podatków, istoty inwestycji i ich efektywności oraz istotę i cele rozwoju społecznego controllingu inwestycji.

Główną tezą niniejszego artykułu jest stwierdzenie, że dla poradzenia sobie z obecnymi wyzwaniami konieczne jest rozwijanie systemu społecznego controllingu inwestycji.

1. Obecne wyzwania gospodarcze

W oparciu o wnikliwe analizy w ramach opracowywania studiów wykonalności projektów inwestycyjnych można sformułować wniosek, że obecnie do kluczowych wyzwań dotyczących gospodarki, których wpływ na społeczeństwo Polski w najbliższych latach będzie się dynamicznie zwiększać, należą wyzwania:

  • demograficzne,
  • energetyczne,
  • finansowe. 

Wyzwania demograficzne wynikają stąd, że w Polsce w okresie ostatnich 10 lat rodzi się coraz mniej dzieci w porównaniu do liczby zgonów, a w I kwartale 2025 r. urodzeń było 58 tys., gdy zgonów było aż 112,5 tys. Przedstawiono to na poniższym Rysunku 1.

Następnie Rysunki 2 i 3 prezentują strukturę populacji Polski w 2024 r., która pokazuje, że np. dzieci w wieku od 0-4 lat stanowią jedynie 4,3 % społeczeństwa, osoby w wieku 20-24 lata to tylko 4,7 %, a osoby w wielu 40-44 lata to 8,5 %. Oznacza to, iż za ok. 20 lat osób w wieku 40-44 lata będzie tylko 55,29 % w stosunku do ich obecnej liczby, a osób starszych zdecydowanie więcej.

Konieczne jest więc branie pod uwagę tych uwarunkowań np. w ramach analiz projektów inwestycyjnych.

Rysunek 1. Liczby urodzeń i zgonów w Polsce w latach 1990-2024

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS, Rocznik demograficzny 2024.

Rysunek 2. Struktura ludności Polski ze względu na wiek w 2024 r.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS – Piramida wieku ludności Polski,

https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/ludnosc/ludnosc/ludnosc-piramida/.

Konieczne jest więc zwiększanie efektywności w działalności gospodarczej, w tym w obszarze inwestycji publicznych, by przygotować się na obniżanie się liczby osób pracujących i wzrost udziału osób w wieku emerytalnym.

Rysunek 3. Struktura ludności Polski w podziałach wiekowych 

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS Piramida wieku ludności Polski

https://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/ludnosc/ludnosc/ludnosc-piramida/

Wyzwania energetyczne są pochodną faktów, że w Polsce istnieje plan koniecznych likwidacji w niedalekiej przyszłości wysłużonych elektrowni węglowych, popyt na energię elektryczną rośnie, a budowa nowych źródeł energii (w tym ciepła) może nie nadążać za tym popytem. Dane na ten temat zostały przedstawione w poniższym Rysunku 4.

Rysunek 4. Plan zmiany osiągalnej mocy netto w istniejących jednostkach konwencjonalnych biorących udział w mechanizmie centralnego bilansowania – stany na koniec roku (MW) oraz scenariusz popytu na energię elektryczną (TWh)

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Planu rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną na lata 2025 – 2034, Polskie sieci elektroenergetyczne, XII 2024, s. 27 i s. 38.

Rysunek 5. Struktura produkcji energii elektrycznej w 2034 r. bez uwzględnienia wymiany transgranicznej

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Planu rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na energię elektryczną na lata 2025 – 2034, Polskie sieci elektroenergetyczne, XII 2024, s. 48.

Przedstawione uwarunkowania dotyczące energetyki wskazują na stojące przed inwestorami wyzwania polegające na wymianie starych źródeł energii na nowe źródła o większej mocy z jednoczesnym zachowaniem umiarkowanych cen energii. Wymaga to maksymalizowania efektywności inwestycji z jednoczesnym zapewnieniem dostępności energii.

Wyzwania finansowe wynikają stąd, że dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w Polsce stale rośnie i osiągnął już ponad 2 bln zł. Poniżej w Tabeli 1 przedstawiono poziomy tego długu w latach 2001-2024.

Rosnące zadłużenie państwa i samorządów utrudnia pozyskiwanie dodatkowych środków finansowych na inwestycje, co wskazuje na potrzebę lepszego gospodarowania pozostającymi w dyspozycji środkami m.in. poprzez zwiększenie efektywności inwestycji publicznych. Jest to istotne ponieważ po upływie okresu stosunkowo łatwego dostępu Polski do środków pomocowych z funduszy europejskich na inwestycje, m.in. z powodu osiągnięcia przez Polskę określonych wskaźników stanowiących kryteria dostępu do środków pomocowych, pojawią się problemy z pozyskaniem środków na odtwarzanie znacznie rozwiniętej w ostatnich dziesięcioleciach infrastruktury, w tym ciepłowniczej, drogowej, wodociągowej itd.

Rysunek 6. Dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w latach 2001-2024

 

Źródło: Ministerstwo Finansów, Zadłużenie sektora finansów publicznych

https://www.gov.pl/web/finanse/zadluzenie-sektora-finansow-publicznych.

Powyższe dane wskazują na konieczność ponoszenia coraz wyższych kosztów obsługi długu publicznego oraz dbanie o jak najbardziej efektywne dysponowanie ograniczonymi środkami, którymi dysponują państwo i samorządy.

2. Znaczenie gospodarowania środkami pochodzącymi z podatków

Zgodnie z raportem Centrum im. Adama Smitha w 2024 r. Dzień Wolności Podatkowej przypadał w piątek 28 czerwca w 180 dzień roku. Oznacza to, że na opłacenie wszystkich danin, czyli obowiązkowych świadczeń pieniężnych na rzecz państwa, samorządów lub innych podmiotów, których obowiązek ponoszenia wynika w przepisów prawa, podatnicy w Polsce w 2024 r. średnio pracowali 179 dni z 366[1]. Tak więc, podatnicy ok. 50 % czasu pracy poświęcają na wypracowanie środków, które są w dyspozycji instytucji państwowych i samorządowych. Można zatem uznać, iż w 50 % jakość życia społeczeństwa zależy od tego, czy środki publiczne są wydawane efektywnie.

Jednocześnie od stopnia efektywności dysponowania środkami publicznymi zależy w znacznym stopniu, czy społeczeństwo zdoła poradzić sobie np. z opisanymi powyżej wyzwaniami. W przypadku marnowania środków wypracowywanych przez podatników następuje jednocześnie marnowaniem ich pracy, dzięki której powstały te środki.

W praktyce jednak dysponenci środków publicznych podejmują niekiedy decyzje o realizacji projektów inwestycyjnych w celu pokazania się publicznie przy okazji symbolicznego „przecięcia wstęgi” bez względu na to, czy projekty są korzystne dla podatników[2]. Powstają wówczas niekiedy tzw. białe słonie[3], które są efektami wydatków budżetowych, ale wymagają ponoszenia znacznych kosztów utrzymania, a nie przynoszą społeczności korzyści adekwatnych do tych kosztów. Są one często wynikiem indoktrynacji opinii publicznej i podejmowania decyzji o wydatkach publicznych pod wpływem emocji, presji z powodów politycznych itp., bez dokonywania profesjonalnej analizy ich efektywności. Znanym przykładem tego rodzaju obiektu jest Dom Ludowy w Bukareszcie (obecnie Pałac Parlamentu), który jest projektem skrajnie nieefektywnym.

Można więc dbać o jakość życia społeczeństwa m.in. poprzez unikanie „białych słoni”, które utrudniają osiąganie stanu bezpieczeństwa, gdyż są powodem ponoszenia nadmiernych kosztów w porównaniu do wynikających z nich korzyści.

Dbałość o efektywność projektów inwestycyjnych realizowanych ze środków publicznych jest wymagana m.in. przez ustawę z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240), która w art. 44 ust. 3 stanowi, iż: „3. Wydatki publiczne powinny być dokonywane: 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów”. Przepis ten formułuje więc obowiązek efektywnego lokowania środków budżetowych.

Brak analiz efektywności i wybierania najbardziej efektywnych projektów inwestycyjnych finansowanych ze środków publicznych może więc stanowić naruszenie prawa. Może również prowadzić do wzrostu trudności w poradzeniu sobie z opisanymi powyżej wyzwaniami i do narażenia społeczeństwa na poważne ryzyka, które można mitygować (minimalizować) dbając o efektywność inwestycji.  

3. Inwestycje publiczne i ich efektywność

Obecne kluczowe wyzwania (demograficzne, energetyczne, finansowe) wskazują na konieczność realizacji wielu różnego rodzaju inwestycji, w tym ze środków publicznych. Należy jednak uwzględniać sens inwestycji ze środków publicznych wynikający m.in. z cytowanej powyżej ustawy o finansach publicznych. Istotą ich jest bowiem ponoszenie wydatków[4] w celu pomnażania lub utrzymania wartości szeroko rozumianych aktywów netto (aktywa minus zobowiązania) społeczności. Wydatki, które nie powodują pomnażania lub utrzymania wartości aktywów netto, nie powinny być traktowane jako inwestycje, gdyż powodują one utratę części środków wypracowanych przez podatników, samorząd terytorialny lub państwo, czyli stanowią „antyinwestycję”.

Inwestowanie środków wypracowanych przez daną społeczność powinno być więc realizowaniem zasadyodpowiedzialności za gospodarowanie zasobami powierzonymi np. samorządowi. Jest to zasada wynikająca z humanizmu i poczucia obowiązku świadczenia ekwiwalentnych usług podatnikom[5]. Brak pomnażania w ramach inwestycji powierzonych zasobów netto (kapitału) może szkodzić danej społeczności. Jednocześnie ocenę efektów wydatków środków publicznych należy dokonywać w długim okresie, biorąc pod uwagę m.in. ich wpływ na koszty eksploatacji oraz na poziom zadłużenia i koszty obsługi tego zadłużenia ze środków wypracowywanych przez podatników. Konieczne jest więc inwestowanie w niezbędnym zakresie w projekty przynoszące dochody (np. w związku z pozyskaniem dzięki nim inwestorów – nowych podatników). Przykładowo, jeśli samorząd uzyskuje te dochody, to zwiększają się możliwości ponoszenie wydatków z tytułu wzrostu kosztów eksploatacji infrastruktury (np. infrastruktury transportowej, sportowej, edukacyjnej itp.).

Dla określenia, czy dany wydatek jest efektywny, konieczne jest rozpatrywanie go z punktu widzenia całego okresu życia projektu inwestycyjnego, czyli do czasu zakończenia eksploatacji jego efektów. Nie można ocenić efektywności nakładów jedynie na podstawie obserwacji czasu i rezultatu samej budowy danego obiektu. Trzeba także ustalać efekty projektu w czasie eksploatacji powstałych w jego ramach zasobów. Gromadzenie takich informacji i publikowanie ich służy m.in. uzyskiwaniu doświadczenia ułatwiającego unikanie marnowania środków publicznych i wysiłku podatników na ich wypracowanie.

Podatnicy za płacone podatki mają bowiem prawo domagać się w zamian ekwiwalentnych usług lub innych korzyści (zob. Rysunek 7).

Rysunek 7. Podatki oraz usługi państwa i samorządów na rzecz podatników

                                                          

Źródło: W. Samitowski, Efektyzm. System podnoszący jakość zżyci społeczeństwa (społeczny controlling inwestycji), Wydawnictwo Naukowe Helion, Gliwice 2025, s. 95.

Jak wynika z powyższej istoty pojęcia inwestycja ze środków publicznych, plan inwestycji realizowanych z udziałem środków publicznych nie powinien być kojarzony, jak to się często dzieje w praktyce, jedynie z planem wydatków. Powinien być rozumiany jako plan pomnożenia wartości aktywów netto (pomnażania korzyści społeczności, w tym podatników). Stan realizacji planu inwestycji powinien być określany na podstawie jego efektów (porównania wartości korzyści z ponoszonymi dla ich osiągania nakładami inwestycyjnymi i kosztami), a nie na podstawie wysokości lub procentu wydatkowanych środków względem planu wydatków. W tym celu w praktyce wykonywania profesjonalnej oceny projektów stosuje się metody „cost benefit analysis” [6], które pomagają ustalać, czy osiągnięto planowane korzyści za rozsądne wydatki i czy „korzyści społeczne” są wyższe niż „koszty społeczne”.

4. Społeczny controlling inwestycji (efektyzm)

W celu dbania, w obliczu współczesnych wyzwań, o oczekiwaną jakość życia społeczeństw konieczne jest stosowanie w trakcie wyboru projektów kryterium efektywności oraz rozwijanie systemu wspomagającego wybieranie i realizację najbardziej efektywnych projektów inwestycyjnych finansowanych ze środków publicznych, czyli unikanie marnowania zawsze ograniczonych zasobów publicznych. System ten nazwałem: społeczny controlling inwestycji (efektyzm). Składa się on w praktyce z następujących podsystemów:

  • efektywnościowej kultury (norm, wartości, przekonań i zwyczajów powstających pod wpływem propagowanych poglądów przedstawicieli nauki, kultury czy religii), która dotyczy poszanowania dla odpowiedzialnego gospodarowania środkami publicznymi, dążenia do porównywania zaangażowanych publicznych środków ze skwantyfikowanymi korzyściami osiąganymi przez poszczególne grypy społeczne,
  • dostępnych danych i informacji pomagających oceniać poziomy efektywności projektów inwestycyjnych, dzięki budowaniu rozwiniętych systemów informujących o nakładach inwestycyjnych, kosztach eksploatacji, skwantyfikowanych korzyściach poszczególnych grup społecznych i skwantyfikowanych stratach poniesionych przez te grupy w związku z analizowanymi projektami,
  • stosowanych i rozwijanych metod analiz efektywności projektów (w tym konsekwentnego porównywania skwantyfikowanych efektów z ponoszonymi nakładami inwestycyjnymi i kosztami eksploatacji) oraz edukacji o tych metodach, dla uzyskiwania przewagi skwantyfikowanych korzyści nad nakładami inwestycyjnymi i kosztami eksploatacji, związanymi z realizacją tych projektów,
  • organizacji współpracujących dla rozwoju społecznego controllingu inwestycji, w tym kontroli efektywności dysponowania środkami publicznymi (rozwijających się i współpracujących fundacji, stowarzyszeń, instytucji),
  • przepisów prawa dotyczących praw podatników do uzyskiwania określonych korzyści za uiszczane podatki, dotyczących realizacji obowiązków efektywnego gospodarowania środkami publicznymi i odpowiedzialności za brak efektywności takiego gospodarowania oraz odpowiedniej kultury prawnej koniecznej dla stosowania tych przepisów.

Dla osiągania celów społecznego controllingu inwestycji system ten musi być rozwijany równocześnie we wszystkich pięciu podsystemach. Niezbędna jest więc w ramach społecznego controllingu inwestycji (efektyzmu) współpraca różnych specjalistów, którzy dążą do poprawy jakości życia społeczeństwa poprzez podnoszenie poziomu efektywności inwestycji. Konieczne jest więc rozwijanie wspólnoty idei efektywności dla pomnażania wiedzy o efektywności projektów inwestycyjnych i wzmacniania dzięki temu poziomu bezpieczeństwa np. w obszarze zapewnienia dostaw ciepła, wody, energii elektrycznej, usług ochrony zdrowia, bezpieczeństwa itp.

Podsumowanie

Obecne wyzwania, przed którymi stoi polska gospodarka wymaga szczególnego dbania o efektywność inwestycji realizowanych ze środków publicznych. Pomocny w tym celu jest rozwój systemu nazwanego tu efektyzmem (społecznym controllingiem inwestycji). Rozwój ten może następować, gdy wesprą go organizacje podatników w obszarze propagowania efektywnościowej kultury, publikowania danych o efektywności projektów inwestycyjnych, stosowania metod analiz efektywności oraz powstawania i stosowania przepisów prawa wspierających efektywność inwestycji.

Niezbędny jest w ramach efektyzmu dialog między podatnikami i dysponentami środków pochodzących z podatków. Ważne jest ustalanie hierarchii potrzeb społeczności i realizowanie w pierwszym rzędzie efektywnych projektów, które służą zaspokajaniu tych potrzeb. Podatnicy powinni wymagać, by wyniki analiz projektów były publikowane np. na portalu dane.pl.

Powinni także wspierać wdrażanie i stosowanie metod profesjonalnego zarządzania środkami publicznymi, w tym metody budżetu zadaniowego[7], które wypracowano w praktyce np. w mieście Sunnyvale w USA[8]. Powinni również starać się doprowadzić do publikowania danych na temat efektywności projektów finansowanych ze środków publicznych i ich wpływie na społeczeństwo w ramach raportów niefinansowych, zwanych ESG.

W związku z powyższym w ramach dalszych badań naukowych niezbędne jest m.in.  wypracowywanie coraz to bardziej zaawansowanych metod identyfikowania i pomiaru uzyskiwanych przez poszczególne grupy społeczne korzyści i ponoszonych strat w związku z realizacją projektów finansowanych ze środków publicznych. Konieczne jest również kontynuowanie prac badawczych nad metodami zarządzania instytucjami publicznymi w obszarze inwestycji.

Literatura

Streszczenie

Artykuł prezentuje podstawowe informacje na temat kluczowych wyzwań, przed którymi stoi obecnie gospodarka polska. Zawiera także wnioski i rekomendacje na temat systemu społecznego controllingu inwestycji, którego rozwój ma istotny wpływ na możliwość radzenia sobie w obliczu tych wyzwań.

Rozwój ten może następować, gdy wesprą go organizacje podatników w obszarze propagowania efektywnościowej kultury, publikowania danych o efektywności projektów inwestycyjnych, stosowania metod analiz efektywności oraz powstawania i stosowania przepisów prawa wspierających efektywność inwestycji.

[1] Bankier.pl: https://www.bankier.pl/amp/wiadomosc/Dzien-wolnosci-podatkowej-2024-Od-teraz-pracujemy-tylko-na-siebie-8773459. Do obliczenia Dnia Wolności Podatkowej służy relacja udziału wszystkich wydatków sektora publicznego (tj. budżetu państwa, wydatków samorządów, rządowych funduszy celowych itp.) do Produktu Krajowego Brutto.

[2] Jak stwierdził Dawid Bowie: „Oklaskiwanie polityków dlatego, że wybudowali nowy szpital, autostradę, czy linię kolejową za publiczne pieniądze, jest tym samym czym oklaskiwanie bankomatu dlatego, że wypłacił wam wasze pieniądze”. Źródło: https://demotywatory.pl/5174001/Cytat-z-wypowiedzi-Davida-Bowie-Oklaskiwanie-politykow.

[3] Zob. np. W. Gadomski, Nim nas zadepczą białe słonie, https://for.org.pl/2018/05/03/wybiorczo-nim-nas-zadepcza-biale-slonie/, 2018-05-03, Forum Obywatelskiego Rozwoju.

[4] Do tych wydatków (rozumianych tu szerzej niż tylko wydatki środków pieniężnych) poza inwestycjami dotyczącymi tworzenia aktywów rzeczowych można zaliczać również m.in. „inwestycje w kapitał ludzki”.

[5] Marnowanie środków budżetowych może powodować np. zmniejszanie dostępności środków na leczenie i ratowanie życia oraz edukację i pomoc społeczną.

[6] Zob. np. Przewodnik po analizie kosztów i korzyści projektów inwestycyjnych. Narzędzie analizy ekonomicznej polityki spójności 2014–2020, [Robocze tłumaczenie na język polski — czerwiec 2015 r.], Komisja Europejska, grudzień 2014 r.

[7] Zob. np. M. Korolewska, K. Marchewka‑Bartkowiak, Budżet zadaniowy w samorządach terytorialnych — analiza wyników badania ankietowego oraz studium przypadków na przykładzie miast na prawach powiatu, Studia BAS, Nr 1(33) 2013.

[8] Zob. np. The Model Performance Budgeting System (artykuł nt. budżetu zadaniowego – performance-based budgeting w Sunnyvale): https://www.john-mercer.com/mpb_system.

Rozwój społecznego controllingu inwestycji w kontekście obecnych wyzwań
Wróć do wpisów

Zobacz również

4 listopad 2025

Rozwój społecznego controllingu inwestycji w kontekście obecnych wyzwań

Utworzył / SP Efektyzm
31 październik 2025

Analiza przyczyn odchylania się wieloletnich prognoz finansowych jednostek samorządu terytorialnego od ich realizacji

Utworzył / SP Efektyzm